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如何坚持信赖利益保护原则
发布时间: 2020/7/30

 国家治理中所“依”之“法”,不仅指法律条文,还包括一些法治精神和法治原则。信赖利益保护原则就是诸多重要的法治原则之一。这一原则又可被通俗地理解为“政府不应出尔反尔”。其含义是指:公权力机关实施的行为引发了相应的法律状态,公民善意地信赖这一法律状态而对自己的生活作出了相应的安排,公民因此而产生的正当利益应该受到法律的承认和保护。
  信赖利益保护原则是一项现代公法原则,它要求公权力有公信力。人无信不立,业无信不兴,国无信则衰。在汉语中,“信”的意思是“诚实,不欺”,而“赖”的意思是“依赖、依靠”,信赖代表了公信力。传统中国的政治实践无不强调统治者必须取信于民,言而有信。秦国“徙木立信”树立法令的威严,宣誓秦国变法的决心。“塔西佗陷阱”同样提醒我们:当政府部门失去公信力时,无论说真话还是假话,做好事还是坏事,都会被认为是说假话、做坏事。信赖利益保护原则就是公权力公信力在法律制度中的重要体现。
  从法治理论来说,信赖利益保护之所以被确立为一项重要的法治原则,主要是基于法的形式内涵和实质价值的内在要求。首先,信赖利益保护原则的发展和成熟缘于法的安定性需要。法律应该相对稳定,这是法治的一项基本原则。法律的安定性原则包括两方面的意涵:法律规范中权利义务规定的明确性,旨在保障法律效果的可预见性;法律关系和法律状态的安定性,以免受权力的恣意干预。对公民而言,法律的安定性主要指信赖保护,提前获知国家可能对私人的干预,并及早作出相应安排。如果法律效力处于不安定状态,公民无法判定自己的行为会带来何种法律后果,承担何种法律责任,这无疑会引发社会失序。其次,信赖利益保护原则与民事活动的“帝王条款”——诚实信用原则密切相关。诚实信用原则是一般法律原则,要求市场主体从良善意愿出发,遵守承诺,行使权利,履行义务。这一原则同样适用于公法关系,这也为信赖利益保护提供了生成土壤。诚实信用原则与信赖利益保护如一枚硬币的两面,前者是缔约人应主动遵循的行为义务,后者是缔约人对缔约行为的信任和依赖,其体现的法律精神完全一致。最后,信赖利益保护原则是保障公民基本权利的要求。现代国家公民基本权利的种类不断扩大,权利的实现程度也不断提高。基本权利要求法律排除国家的不当妨害,保护公民的有利法律地位,公民和组织基于信赖状态获得的物质利益亦应该获得法律的支持和保障。
  当前世界各国都将信赖利益保护原则作为本国法的重要原则。我国在行政法理论和实践中也明确承认和发展了这一原则。《行政许可法》第8条规定:公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。这是信赖利益保护原则的规范基础。
  在我国,信赖利益保护原则不仅是一项行政法的原则,也是一项在国家治理中必须遵循的治理原则。习近平总书记指出,领导干部要把深入改进工作作风与加强党性修养结合起来,自觉讲诚信、懂规矩、守纪律,襟怀坦白、言行一致。中共中央、国务院于2019年发布的《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》提出要建立政府诚信履约机制,最高人民法院发布的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》等也体现了信赖利益保护原则。
  作为一项和国家治理高度关联的法治原则,信赖利益保护原则应当更好地发挥它的作用。
  保障法的安定性。法的安定性是坚持信赖利益保护原则的基础。针对法律、法规、政策和已作出的决定,可变可不变的不要变,最大限度地保持法律秩序和社会秩序的稳定性。实践中要避免法律法规频繁地立改废,改变“立法规模越大越好”的思维,避免“无病呻吟式立法”,保障法律法规的实效性,为公民和企业提供连续稳定的预期。当社会情势发生变化,法律迟滞已经阻碍改革发展而不得不改时,要提前向社会公众告知。基于实现重大公共利益和保护私人的信赖利益,应该对遭受信赖利益损失的公民进行合理补偿。在实践中,除了行政许可领域以外,信赖利益保护原则还在发布规范性文件、订立合同、行政指导等广泛的政府管理领域里得以适用。如果公权力机关随意更改规范性文件、政策,为公民提供咨询信息或意见,都可能带来相对人的信赖利益损失。尤其需要指出的是,对一些不具备强制执行力的行政指导、公权力机关的非正式承诺等也会形成信赖基础,公权力机关应该加强自我规范和约束,形成有效的监督机制。
  对新旧法律过渡作出合理安排,寻求法的安定性和社会变动性之间的平衡。法律既需要稳定,也需要随着社会发展而更新。为适应新社会情势,公权力机关在出台新法时应该明确规定过渡条款。过渡条款指在新法中承认旧法的某些内容可以在一定期限继续适应,这是基于对信赖旧法而选择行为的合理预期的保护。过渡条款的目的在于明确法律适用的依据、保护既有的信赖利益以及实现新旧法的平稳过渡,建立一个缓冲地带。在治理实践中,公权力机关应注重过渡期的信赖利益保护,避免新法“误伤”公民和企业,减少社会不稳定因素。
  不能“新官不理旧账”。“新官不理旧账”指上一届政府及其官员对公民、法人或者其他组织作出的承诺或者签订的合同,后一届政府及其官员不予承认、不予兑现,这对党和政府的公信力和形象伤害极大。当下中央和地方都认识到了“新官须理旧账”的重要性,在各类政策性文件和法律中提出多项措施,如政府依法作出的规划、行政决定等不得随意改变;履行与市场主体签订的有效合同,兑现以会议纪要、文件等书面形式承诺的合法优惠条件,不得以政府换届、相关责任人调整或者当地政府政策调整等为由不履行、不兑现,或者迟延履行、迟延兑现;建立政府失信责任追溯和承担机制,对民营企业因国家利益、公共利益或其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定而受到的损失,要依法予以补偿等。
  (胡建淼专家工作室供稿)
(责编:尤茜)
来源:《学习时报》作者:李若兰

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